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美国治霾启示录:投入多少“钱”和“人”
      今天的美国虽已不再像中国这样为雾霾困扰,但美国在治霾上却仍然投入了很多的钱和人。

  根据《治霾须投入多少“钱”和“人”?——国际经验分享之美国》(以下简称《国际经验》)的数据,美国环保署(USEPA)2012财政年的总预算达到89亿美元,其总工作人员达到了1万7千多人。这些数字远远超过了同期中国环保部在人员和资金上的投入水平。

  《国际经验》由中国清洁空气联盟于近日完成,该报告建议, 中国政府应加大对空气污染治理资金的投入,尤其应增加从事空气质量规划和大气污染源监察执法的人员数量,并可通过采购服务等模式让更多研究机构参与空气污染防治 。

  “在提高各级政府的治霾能力上,尤为重要的是通过加大财力和人力的方式,提高市县政府的监察执法能力,并改善现有的环境执法体制,从而确保《大气污染防治法》能够得到有效执行。”全国人大环资委法案室副主任王凤春分析。

  公开资料显示,中国清洁空气联盟是由十家中国清洁空气领域的核心科研院所共同发起的平台组织,这十家发起机构包括:清华大学、环保部环境规划院、环保部环境工程评估中心、复旦大学、南京大学、北京师范大学、中国环境科学研究院、北京大学、环保部机动车排污监控中心、中国人民大学。

美国环保署:1424人管空气

  中国清洁空气联盟秘书处负责人解洪兴介绍,美国在上世纪经历了多起空气污染事件,如1943年洛杉矶光化学烟雾事件、1948年多诺拉烟雾事件等,都给当时美国人民的健康带来了巨大危害。为了应对空气污染,美国于1970年出台《清洁空气法案》,并成立了环保署以及地方空气资源管理局,逐步开展系统的空气质量管理。

  经过数十年的努力,美国的空气质量得到了巨大的改善。如今,虽然PM2.5和臭氧仍然是美国大气的主要污染物,但污染级别已经远低于中国。目前,美国空气质量标准中PM2.5年均浓度要求为12微克/立方米,十分接近WHO建议的10微克/立方米的标准。不过,由于2008年经济危机的影响,美国环保署在近年也在裁员和缩减预算。

  《国际经验》指出,美国环保署大气项目成立于1970年,设有12个指挥部办公室和10个区域办公室。据悉,指挥部办公室负责各种空气质量标准和排放标准的制定、达标和非达标区域的划定、州实施计划的执行及空气监测、污染源清单编制、模型等。具体包括行政和资源管理办公室、空气和辐射办公室、化学品安全和污染办公室、财务总监办公室、法律执行和守法办公室、环境信息办公室、法律顾问办公室、监察办公室、国际和部落事务办公室、研究和发展办公室、固体废物和应急办公室、水环境办公室。

  区域办公室负责与辖区内的州、城市和部落政府一起治理环境问题,全国被划分为10个区域,包括波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯、丹佛、旧金山、西雅图。

  解洪兴解释,各区域办公室的规模根据辖区范围以及空气质量情况有较大差异,人数从30到150人不等。其具体职责包括:为州、城市、部落环保机构提供技术支持;参与并支持州之间的区域大气环境规划;负责州实施计划的审核以及联邦实施计划的执行(若需要);提供环保履约协助;当州政府没能履行职责时,对特殊设施采取执法行动;负责国家对州及跨州组织的拨款;为州空气质量管理人员提供培训。

  “我国在2012年底发布的《重点区域大气污染防治十二五规划》中明确提出了‘三区十群’的概念。京津冀、长三角和珠三角三个大气污染重点区域也在探讨建立长效的区域联防联控机制,但目前还没系统成型的机制。美国的区域办公室模式可以提供借鉴。”解洪兴分析。

  根据《国际经验》,美国环保署在2012年负责空气质量工作的人员共有1424人,其中包括环境项目人员、管理人员、研究人员、技术专家和监察人员等。美国环保署大气环保投入大概占总环保投入的10%,2012年为8.2亿美元,2011年为8.1亿美元,2010年为7亿美元。

加州治霾

  在联邦政府之外,《国际经验》也介绍了美国州政府和城市层面治霾的经验。

  截至2013年,加州总人口数为3800万,是美国人口最多的州。加州也是美国空气质量最具挑战的地区,如闻名世界的“洛杉矶光化学烟雾事件”就发生在加州。为了应对空气污染,加州在1967年成立了一个独立的机构——空气资源管理局,负责空气质量管理工作。

  解洪兴介绍,加州空气资源管理局有九个部门,包括移动源控制部门、执法部门、空气质量规划和科学部门、研究部门、信息服务部门、固定源部门、行政服务部门、监测和实验部门、移动源运营部门。2013年共1344名工作人员,包括工程师、律师、项目经理、研究人员和执法人员等。除去负责温室气体减排和气候变化工作的人员,管理局共有1279人负责大气污染相关工作。

  同时,2012年加州环保局总预算为163300万美元,加州空气资源管理局总预算55500万美元,由此可见,后者占前者的比例高达34%左右,远远高出联邦政府大气环保投入在总环保投入的10%左右的占比。

  加州空气资源管理局资金来源主要是专项资金和债券收益。43%的资金来自一般责任债券;26%来自罚款;18%来自机动车注册和上牌费用。

  这笔资金大部分用于移动源污染、固定源污染治理和对地方空气质量治理的资金支持。

  其中80%用于以下项目:机动车管理、州交通管理项目;空气污染控制项目;港口 建设、安全和空气质量改善、公路安全、减少交通流量项目。20%用于机动车监察和维修项目、 联邦信托项目、空气质量改善项目等。

建议增加大气污染源监察执法人员

  《国际经验》建议,虽然雾霾不再困扰美国,但与中国相比,美国空气污染防治资金和人员的投入仍然非常巨大。从美国的经验可以看出,治理空气污染是一项复杂而艰巨的工作,需要大量资金长期持续的投入,同时还需要众多专业的科研、管理人员参与政策制定和执行。

  首先,从中央到地方各级政府应加大对大气污染治理资金的投入。“美国环保治理的经费很大一部分来自政府每年给企业开展环境审核并签发排污许可证所收取的费用。在未来,我们也可以在‘污染者付费’原则下尝试通过增加排污成本的方法,为空气污染防治以及其他环保工作争取更多稳定的资金来源。”解洪兴建议。

  王凤春认为“相比财政投入,更重要的是督促企业落实治污的投入。应该通过更严格的执法督促企业达标排放,按照法律的要求建设并确保污染治理设施的正常运行。”

  其次,应该增加从事空气质量规划和大气污染源监察执法的工作人员。对此,《国际经验》指出,美国在国家、州和城市都配备了大量的从事空气质量规划、监测、执法等工作的人员。鉴于中国幅员辽阔,各地在气象特征、地形环境、产业能源结构以及机动车发展水平都有很大差异,因此,在各省市也需要配备专业背景的科研人员才能有效的支持决策的制定。

  中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅认为,在人力之外,更重要的是提高地方的独立监察能力,由于人事和财权都受地方政府支配,地方环境监察系统往往是不可靠的,其独立监管能力容易受到地方保护主义等各种力量的制约。

  此外,《国际经验》提出,考虑到资金的投入可以在短期内大幅增加,而人员的投入则需要能力培养过程,因此国家应鼓励更多的专业机构、研究机构参与大气污染防治,通过政府采购服务的方式,形成良性市场机制,既可以支持空气管理决策的有效性,还可以推动大气相关环保服务业的发展。

  “大气治理不应仅仅依靠政府,更需通过制度安排,鼓励区域各利益相关方参与,特别是通过更加透明的信息公开、环境监督和环境公益诉讼制度,促进社会公众的参与,真正把公众作为促进环境保护的骨干力量。”王毅建议。